Devletin Milletinden, Milletin Devletine Geçiş: Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi

"Yeni Türkiye Dergisinin Mart-Nisan 2017 tarihli 94. sayısında yayınlanan makalemiz"

Türkiye neredeyse yarım asırdır yönetim sisteminin değişimine yönelik talepleri tartışıyor. Bir ülkenin yönetim sisteminin bu kadar uzun süre ve yoğun bir şekilde tartışılmasının en önemli nedeni, mevcut sistemin sürekli olarak krizler ve darbeler yaratmasından kaynaklanıyor.
Türkiye, 1950’de demokrasiye geçmesine rağmen, sistem demokratik bir tarzda ilerlemedi. Her 10 yılda bir yapılan darbelerle, demokrasi süreci kesintiye uğratıldı ve milli irade baskı altına alınmaya çalışıldı.
Bu yazımızda Türkiye’nin anayasal gelişim tarihine kısaca bir göz attıktan sonra, Türkiye’yi demokratik bir istikamete sokacak olan “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin” esaslı noktalarına değinecek, Türkiye’nin bundan sonraki istikametinin ne olacağını anlatmaya çalışacağız.

TÜRKİYE’NİN ANAYASAL GELİŞİM SÜRECİ

Türkiye’nin anayasal geleneği 1808 tarihli Sened-i İttifak’a dayandırılsa da, gerçek anlamda ilk anayasa 1876 tarihli Kanun-i Esasi olmuştur. Çünkü Sened-i İttifak bir anayasadan ziyade ayan ile padişah arasında imzalanmış bir belgedir. Anayasal bir belge olarak sayılabilse de anayasa olarak ifade edilmesi mümkün değildir.
1876’da kabul edilen Kanun-i Esasi ile Meclis-i Mebusan ve Ayan Meclisi’nden oluşan Meclis-i Umumi de hayata geçirilmiştir. Böylece “parlamentolu” bir anayasal geleneğin de inşası sağlanmıştır. Burada “parlamenter sistem” yerine “parlamentolu sistem” tabirini bilinçli olarak tercih ettik. Çünkü bir yerde parlamentonun olması, orada parlamenter sistem olduğu anlamına gelmez. Eğer bunu bu şekilde adlandıracak olsaydık, başkanlık sisteminin başlıca örneği olan ABD’yi bile parlamenter sistem saymamız gerekecekti. Zira ABD’de de parlamento var. Bundan dolayı 1876’da parlamentonun kurulmasından yola çıkarak, Türkiye’nin 140 yıllık bir parlamenter sistem geleneğine sahip olduğunu iddia etmek doğru bir tanım değildir. Evet, 1876’da parlamento açıldı. Ancak parlamentonun işleme şekli, Kanun-i Esasi’nin öngördüğü yönetim biçiminin parlamenter sistemle uzaktan yakından bir alakası yoktur.
1876’da açılan parlamento, uzun süre varlığını sürdürememiş, Osmanlı-Rus Savaşından ötürü parlamento açıldıktan 6 ay sonra kapanmıştır. Parlamento 30 yıldan uzun bir süre kapalı kalmış, 23 Temmuz 1908’de gerçekleşen II. Meşrutiyet’ten sonra Kanun-i Esasi’nin yeniden yürürlüğe girmesi sonucu parlamento açılmıştır.

1908’den sonra kısa süreli partili rejim hayata geçmişse de, 1913’teki Bab-ı Ali Baskını ve sonrasında Sadrazam Mahmud Şevket Paşa’nın öldürülmesinden sonra İttihat ve Terakki diktatörlüğü hüküm sürmüş, Türkiye bu ortamda Birinci Dünya Savaşı’na girmiştir.
Birinci Dünya Savaşı sonrasında Anadolu’nun işgali üzerine Anadolu’nun birçok yerinde direnişleri örgütlemek üzere yerel kongre iktidarları kurulmuş, sonrasında da 23 Nisan 1920’de Ankara Büyük Millet Meclisi açılmıştır. Bu Meclis’in 1921’de hazırladığı anayasa ise, yasama, yürütme ve hatta yargı gücünü de tek elde bulunduran “Meclis Hükümeti” sistemini kurmuştur.

29 Ekim 1923’te Cumhuriyet’in ilan edilmesi de, yine bu anayasa döneminde olmuştur. 1924’te yapılan yeni anayasa ile kuvvetler ayrılığının tesis edildiği bir sistem kurulmuştur. Ancak kuvvetler ayrılığı sistemi ciddi anlamda hayat bulmamıştır. Çünkü 1950 yılına kadar muhalefetin olmadığı bir tek parti yönetimi hüküm sürmüştür. Bu anlamda parlamenter sistemin gerçek anlamda işlemesi ancak 1950 seçimlerinden sonra mümkün olabilmiştir. Demokrat Parti’nin seçimleri kazanarak, CHP’yi iktidar koltuğundan ettiği bu seçimler, adeta “beyaz devrim” olarak tarih sayfalarında yerini almıştır.
Demokrat Parti’nin 10. yılında gerçekleşen darbe ise, Türkiye’de arkası gelecek askeri müdahaleler serisini başlatacaktır. 27 Mayıs 1960 darbesi ile Demokrat Parti iktidar koltuğundan edilmiş ve Türkiye’nin seçilmiş ilk Başbakanı olan Adnan Menderes, Dışişleri Bakanı Fatin Rüştü Zorlu ve Maliye Bakanı Hasan Polatkan ile beraber idam edilmiştir.

VESAYET ORGANI OLARAK CUMHURBAŞKANLIĞI MAKAMI

15 Temmuz 2016’da bir benzerini yaşadığımız askeri müdahaleler geleneği işte bu şekilde başlamıştır. 27 Mayıs darbesinden sonra, adeta bir daha darbe yapmaya gerek kalmayacak tarzda yeni bir anayasa yapılarak sistem vesayetçiler lehine inşa edilmiştir.
1961 Anayasası, partili Cumhurbaşkanlığı sistemini kaldırarak, vesayet organı olarak tasarladığı Cumhurbaşkanlığı makamını güçlendirmiştir. 12 Eylül 1980’de gerçekleşen askeri müdahalenin ardından yapılan 1982 Anayasası ise, Cumhurbaşkanlığı makamını daha fazla güçlendirmiştir. Umulan şey 27 Mayıs’takinden farklı değildir. Siyaset kurumu üzerinde baskı kurmak için Cumhurbaşkanlığı, vesayet organı olarak kurgulanmıştır.
“Sorumsuz ama yetkili” cumhurbaşkanlığı modeli, bürokratik oligarşi anlayışının bir sonucu olarak ortaya çıkmıştı. Vesayetçilerin belirleyeceği Cumhurbaşkanı, halk tarafından seçilen parlamento ve hükümet üzerinde bir vasi gibi hareket edecek ve sistem “rayından çıktığında” vesayetçiler lehine sisteme müdahale edecekti.
Yetkisiz ama sorumlu olan Cumhurbaşkanı’nın kim olacağı Türkiye siyasi tarihinde her zaman büyük tartışmalara neden oldu. Atatürk’ün ölümünden sonra Cumhurbaşkanlığı ile ilgili yaşanan tartışmalar, askerin Meclis’in çevresini sararak İsmet İnönü’nün Cumhurbaşkanlığını garanti altına alarak çözümlendi.

Celal Bayar, demokratik yollardan Türkiye’nin üçüncü Cumhurbaşkanı oldu. Ancak seçilmesinden 10 yıl sonra yapılan darbe ile devrildi ve idamdan son anda kurtuldu. 27 Mayıs’tan sonra Demokrat Parti’ye yakınlığıyla bilinen anayasa hukukçusu Ord. Prof. Dr. Ali Fuat Başgil’in Cumhurbaşkanı adayı olmaması için darbeci askerler tarafından kafasına silah dayatmak suretiyle tehdit edildi. Başgil bu olay üzerine yurt dışına çıkmak zorunda kaldı.
Darbenin lideri Cemal Gürsel’in Cumhurbaşkanlığını garanti altına almak için silah zoruyla parti liderlerine protokol imzalatıldı. Cemal Gürsel’den sonra da Turgut Özal’a kadar “asker Cumhurbaşkanı” sistemi devam ettirildi.

2007 yılında ise, AK Parti’nin adayı olan Abdullah Gül’ün Cumhurbaşkanı olmasını engellemek için statükocular yeniden harekete geçtiler. Cumhurbaşkanlığı seçiminin ilk turunun yapıldığı gün olan 27 Nisan gecesi verilen muhtıra ile millet iradesi zapturapt altına alınmaya çalışıldı. Bu da yetmedi, statükonun kolu olarak vazife gören CHP’nin Anayasa Mahkemesi’ne yaptığı başvuruyla 367 kararı gibi ucube bir karar alındı.
AK Parti’nin krizi çözmek adına yaptığı anayasa değişikliği ise, kapalı kapılar ardında belirlenen Cumhurbaşkanlarının bundan böyle halkın oylarıyla belirlenmesini sağladı. Bu durum, milli irade lehine surda açılan önemli bir gedikti. 2014 yılında yapılan Cumhurbaşkanlığı seçimi neticesinde Tayyip Erdoğan’ın Cumhurbaşkanı seçilmesiyle de Cumhurbaşkanlığı makamı, deyim yerindeyse milletin makamı oldu.

2014 yılında ortaya çıkan durum, egemenlik yetkisinin bürokrasiden alınıp yeniden millete teslim edilmesi anlamına geliyordu. Çünkü 1921 Anayasası ve 1924 Anayasası, egemenlik yetkisinin yalnızca milletin oyuyla seçilmiş üyelerden oluşan Meclis’e ait olduğunu hüküm altına almıştı. 1961 Anayasası ise bu sistemi değiştirerek bürokratik vesayetin lehine bir sistem inşa etmişti. Cumhurbaşkanlığı makamı vesayet organı olarak tesis edildiği gibi Anayasa Mahkemesi, Milli Güvenlik Kurulu, askeri yargı gibi anayasal kurumlar genel oya ortak edilmeye çalışıldı.

Ancak bütün bu gelişmeler, Türkiye’nin yönetim sisteminin netleşmesini sağlamadı. AK Parti iktidarının son 15 yıllık başarılı iktidarı, bir daha yürütmedeki çift başlılığın problem doğurmayacağı gibi bir algı yarattı. Fakat bu doğru bir yaklaşım değil. Türkiye’nin siyasi tarihine baktığımız zaman AK Parti’nin 15 yıllık iktidarının bir istisna dönemi oluşturduğunu herkes görecektir. Bu istisna dönem üzerinden Türkiye’nin yönetim sistemini doğru bir sistem kabul etmek bizleri yanlış sonuçlara ulaştıracaktır.
Evren-Özal, Özal-Demirel, Demirel-Çiller, Sezer-Ecevit gerilimi adeta son kırk yıllık siyasi tarihimizin özeti haline geldi. Bu sistem Türkiye’nin enerjisini sömürdüğü gibi ülkemizin kalkınmasını da engelledi.

MİLLET İRADESİNİ YENİDEN HÂKİM KILMAK: CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÜMET SİSTEMİ

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, vesayetçiler lehine inşa edilmiş, siyasal istikrardan yoksun parlamenter sistemin yarattığı sorunları ortadan kaldıracak, Türkiye’yi bir üst lige çıkaracak esaslara sahiptir. Yeni sistemin taşıdığı özellikleri şu şekilde sınıflandırabiliriz:

a. Kuvvetler Ayrılığı Tesis Ediliyor
Demokratik sistemlerin en temel özelliği, kuvvetler ayrılığına dayanmalarıdır. Türkiye’nin anayasal yönetim geleneği, teoride yumuşak kuvvetler ayrılığına dayanıyor. Yürütmenin yasamanın içinden çıktığı bu sistemde yürütme gücünü elinde bulunduran aynı zamanda Meclis çoğunluğunu da elinde bulundurduğu için yasamaya hâkim oluyor. Yargı ise, bağımsız olması gerekirken çoğu zaman vesayetçiler tarafından yasama ve yürütme üzerinde silah gibi kullanılıyor. Örneğin, anayasal denetim yapması gereken Anayasa Mahkemesi, çoğu zaman milli irade üzerinde vesayetçilerin temel bir organı olarak işlev gördü. AK Parti iktidarı döneminde verilen 367 kararı ile başörtüsü kararı bu konuda akla gelen ilk örnekler.
Yeni sistemde yasama ile yürütme birbirinden tamamen ayrılacak. Vatandaş, yasama ve yürütme için ayrı ayrı oy kullanarak ülkeyi kimin yöneteceğine kendisi karar verecek. %50’den fazla oyla seçilen Cumhurbaşkanı, hükümet kurma gücünü elde edecek. Seçim dönemlerinden sonra yaşanan hükümet kurma krizleri tarihe karışacak.
Hükümetin Meclis’e kanun tasarısı sunma imkânı ortadan kaldırılıyor. Böylelikle Meclis, yasa yapımında tek aktör oluyor. Meclis, yürütmenin boyunduruğu altından kurtarılarak özgürleştiriliyor.

b. Bu Bir Rejim Değişikliği Değildir, Sistem Değişikliğidir
Başta CHP olmak üzere, muhalefet bloğu, söz konusu değişikliğin bir rejim değişikliği olduğunu iddia ediyor. Oysaki yapılan değişiklik bir sistem değişikliğidir. Türkiye, 1 Kasım 1922’de saltanata son verdiği gibi, 29 Ekim 1923’ten bu yana da Cumhuriyet rejimi ile yönetiliyor. Bunun dışında dünyadaki tüm başkanlık sistemleri, cumhuriyet rejimine dayanırken, monarşilerin hemen hepsi parlamenter sisteme sahipler. Dolayısıyla bunun bir rejim değişikliği olduğunu iddia etmek, anayasa hukuku ve hükümet sistemlerini bilmemek anlamına gelir.

c. Tek Adam Sistemi Değil, Millet Hükümeti Sistemi Tesis Ediliyor
Dünyadaki tek adam yönetimleri, kuvvetler birliğine dayalı diktatörlüklerdir. Oysaki yeni sistem, kuvvetleri birbirinden ayırdığı gibi, Cumhurbaşkanı’nın tek adam olmasını önlemek için de görev süresini en fazla iki dönemle ve beş yıllığına sınırlandırmaktadır.
Cumhurbaşkanı, mevcut sistemdeki gibi sorumsuz olmaktan çıkarılarak sorumlu hale getiriliyor ve kendisine yürütme yetkisi halk tarafından veriliyor. Yani Cumhurbaşkanı’nın hem yetkisi hem de sorumluluğu olacak.

d. Denge ve Denetleme Mekanizması Getiriliyor
Türkiye’deki mevcut sistemde denge-fren mekanizmasında dengeden ziyade fren ön plandadır. Kuvvetlerin uyumlu bir şekilde hareket etmesi engellenmekte, fren mekanizmasıyla adeta sistem kilitlenmektedir. Bu durum, literatürde bahsedilen “check and balance” sistemi değil, vesayet sistemidir.
Yeni sistemde ise, kuvvetlerin birbirini dengelemesi sağlanıyor. Meclis, bütçe üzerinde denetime sahip olacak. Yürütmenin hazırladığı bütçe yasamanın onayı olmadan Meclis’ten geçemeyecek.
Ayrıca yargısal denetimin çerçevesi de genişletiliyor. Cumhurbaşkanı’nın tek başına aldığı kararlar yargı denetimi dışındayken, Cumhurbaşkanı’nın aldığı her türlü karar yargı denetimine açılıyor. Bununla beraber, Cumhurbaşkanı, Meclis üye tam sayısının dörtte üç çoğunluğuyla ve ceza kanunlarımızda tanımlı olmayan “vatana ihanet” suçundan yargılanabilirken, yeni sistemde Meclis üye tam sayısının üçte iki çoğunluğuyla ve her türlü suçtan yargılanabiliyor.
Bunlar dışında Meclis, Meclis Araştırması, Meclis Soruşturması, Genel Görüşme ve Yazılı Soru yolları ile de denetleme vazifesi görebilecek.
Gensoru ve güvenoyunun yeni sistemde yer almamasının temel nedeni ise, bunların parlamenter sisteme has özellikler olmasıdır. Parlamenter sistemde hükümete onayı Meclis verdiği için gensoru ve güvenoyu esası getirilmiştir. Ancak yeni sistemde, yürütme yetkiyi doğrudan halktan almaktadır. Kaldı ki Kanun-i Esasi döneminden bu yana 500’ün üzerinde gensoru verilmesine rağmen bunlardan sadece 4 tanesi Meclis tarafından kabul edilmiştir.

e. Meclis Feshedilemiyor, Karşılıklı Olarak Seçime Gidiliyor
Kamuoyunda en fazla yanlış ifade edilen konulardan biri de seçimlerle ilgili olan düzenleme. Mevcut sistemde, Anayasa’nın 116. maddesine göre 45 gün içinde hükümetin kurulamaması durumunda, Cumhurbaşkanı Meclis’i feshederek, erken seçim kararı alabiliyor. Nitekim 7 Haziran 2015 seçimleri sonrasında hükümet kurulamadığı için Cumhurbaşkanı Tayyip Erdoğan bu yetkisini kullanarak erken seçim yoluna başvurdu.
Fakat yeni sistemde Meclis’i feshetme usulü kaldırılıyor. Cumhurbaşkanı da, Meclis de erken seçim kararı aldığı zaman hem Cumhurbaşkanı hem de Meclis aynı anda seçime gidiyor. Böylece yürütmenin yasama üzerindeki vesayeti geriletilerek yasama kurumu güçlendiriliyor. Yeni sistemde var olan şey, fesih değil, karşılıklı seçim oluyor.

f. Cumhurbaşkanı Kararnameleri
Mevcut sistemimizde, Bakanlar Kurulu kanun hükmünde kararname (KHK) çıkarma yetkisine sahip. Bu KHK’larla hükümet, kanunlarda da değişiklik yapma hakkına sahip. Ancak Cumhurbaşkanı Kararnameleri, kanunlarda değişiklik yapamıyor. Bunun dışında bir konu ile ilgili bir kanun varsa, Cumhurbaşkanı, bununla ilgili kararname çıkaramaz.

Cumhurbaşkanı kararnamelerini sınırlandıran bir diğer unsur da, temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile siyasi haklar ve ödevlerle ilgili durumlar. Bu konularla ilgili düzenlemeler ancak kanunla yapılabiliyor. Bunun dışında Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda da Cumhurbaşkanı kararnamesi çıkarılamıyor.
Cumhurbaşkanı’na kararname yetkisi verilmesi, yasama devri değil, yürütmeye işlerlik kazandırmaya dönük bir adımdır. Cumhurbaşkanı kararnameleri anayasal denetime tâbi olacağı gibi, Meclis yapacağı bir kanun ile Cumhurbaşkanı kararnamesini geçersiz kılabilir.

g. Olağanüstü Hâl Dönemi Kararnamelerine Meclis Denetimi Sağlanıyor
Mevcut sistemimizde Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, herhangi bir sınırlandırmaya tâbi olmadan KHK çıkarma yetkisine sahip durumda. Anayasamızda bu KHK’ların Meclis’e sunulacağı da hüküm altına alınmış. Ancak ne Anayasa’da ne de Meclis İçtüzüğünde bu KHK’ların görüşülmemesi herhangi bir yaptırıma bağlanmamış.
Yeni sistemle beraber OHAL KHK’ları aynı gün Meclis’e sunulacak. Meclis’in 3 ay içerisinde KHK’ları görüşüp karara bağlaması gerekiyor. Bu süre içerisinde karara bağlanmayan KHK’lar kendiliğinden yürürlükten kalkacak.

SONUÇ
Türkiye, 27 Mayıs darbesinden bu yana darbeci askerlerin yaptığı anayasalarla yönetiliyor. Bu anayasalar, bürokratik vesayet mantığıyla inşa edildiler. Sistem, siyaset kurumunu ve toplumu baskı altında tutmak üzerine kurgulandı. Bürokratik vesayetin alanını daraltan, siyaset kurumunun alanını genişleten her adımda, vesayetçiler ortaya çıkarak duruma müdahale ettiler. Bu durum, AK Parti iktidarlarına kadar devam etti. Ancak AK Parti’nin kurucu lideri Tayyip Erdoğan liderliğinde milli iradeye dayanan yönetim anlayışı, bürokratik vesayetin hüküm sürmesine engel oldu. Bu husus, siyaset kurumunun kurumsal olarak güçlü olmasından ziyade AK Parti’nin güçlü olmasından kaynaklıydı. Ancak yeni dönemde siyaset kurumuna güç kazandırmak gerekiyor. Çünkü siyaset kurumunun güçsüz olduğu durumlarda siyaset dışı vesayetçi güçler, siyasal boşluktan faydalanarak bu alanları doldurabiliyorlar.
Türkiye’yi bugün 65. Hükümet yönetiyor. Daha evvel kurulan 64 hükümetten 35’i bir yıl ve bir yılın altında ayakta kalabildiler. Hükümetlerin ortalama ömrü ise 18 ayla sınırlı kaldı. Böylesine istikrarsız yönetimler altında siyaset kurumunun güçlü olması mümkün değildir. Bu bakımdan sistem değişikliği, Türkiye için olmazsa olmaz bir ihtiyaç olarak ortaya çıkmıştır.
Yarım asırdır devam eden sistem değişikliği tartışması ilk defa önümüze ciddi bir fırsat çıkarmış durumda. Önümüzde iki yol bulunuyor. Ya, krizler ve darbeler üreten, iş yapamayan, net olmayan bir parlamenter sistemle devam edeceğiz. Ya da, Türkiye’yi kalkındıracak, istikrarlı bir yönetim anlayışı oluşturacak bir sistemi tercih edeceğiz. Bize düşen, Türkiye’yi yeniden ayağa kaldıracak Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemini tercih etmek olmalıdır.